与中国很多的法律法规的出台相似，2009年2月出台的《食品安全法》从一开始即承载着特定的背景和期望。2008年三聚氰胺事件给中国食品监管体系敲响了警钟，作为众多措施之一，《食品安全法》在事件发生后半年内迅速出台。实施了近四年后，食品安全法于2014年进入全面修订。历经三次审议，全国人大常委于今年4月24日颁布了新修订的《食品安全法》。如此短时间内对一部上位法律进行重大修订，反映了中国复杂食品安全状况，也凸显了中央政府强化食品监管的强烈意志。
作为食品安全领域的上位法，《食品安全法》全局性统领食品监管法律体系。对于该领域的各个主体，包括监管机构、中介机构、市场主体（包括食品生产者、销售方、运输方、和其他食品相关方），新法都将带来重大的影响。
本文将从食品行业市场主体的角度，为企业理解和应对新《食品安全法》提供思路和策略上的建议，同时，根据新《食品安全法》对于企业影响程度，为企业梳理新法带来的实质性变化。
企业应如何看待新《食品安全法》？
新《食品安全法》对原法90%以上的条文进行了修改，条款数量增加了50%。如此多的变化，企业应如何去繁取要，采取有效应对措施，我们建议可从以下几个方面着手。
1.分清变化和继承。新法条文的改动甚多，但实际上，新法一方面有突破，另一方面是大量继承和吸纳已有的制度和规定（比如对新食品原料申请、剧毒农药不得使用、转基因食品标签说明等等），并在继承中进行调整。因此，企业需要透过大量条文更改的背后，了解哪些修订是实质性变化，哪些修订是继承性吸纳。对于实质性变化，企业要根据就其带来的新义务、新要求采取新措施；而对于继承性条文修订，尽管没有产生新的义务要求，但由于新法采取了更严的法律责任体系，企业需要评估继承性条文是否带来责任的变化。
2.史上最严和风险评估。史上最严是对新法的一个标签式形容。新法大幅度加重了违法责任，无论是民事赔偿责任还是行政处罚责任，均体现了惩罚性的立法思路。对于整个食品行业企业而言，直接的影响是违法成本大大提高，尤其对于大型食品经营企业，有必要在加重责任的大背景下，系统对企业进行风险再评估。
3.更新企业防火墙。在上述两点的基础上，企业应根据自身从事的具体业务，更新企业的食品安全防火墙，防火墙更新应突出两个方面，一是新法中实质性变化而带来的新要求，如食品经营企业自查义务、保健食品注册和备案要求、经营者索证和记录保存新要求等等，另一方面是由于责任加重带来的风险领域。
4.关注持续的新变化。《食品安全法》作为上位法，在引入很多变化和突破时，很多采用原则性规定，新法给予5个月左右的时间作为生效时间，一方面是为食品行业主体提供适应和准备期，另一方面也在等待新的执行性条例的调整和到位，比如保健食品的备案制度等等。企业应当在准备的过程中，持续关注食品安全领域的新变化。
新《食品安全法》的实质变化解读
1.大幅加重法律责任，健全责任机制
提高违法成本、严厉法律责任、重罚治乱是《食品安全法》修改的一个重要思路，也是新法的一个重要特征。加重法律责任突出表现在三个方面：完善民事赔偿机制、加大行政处罚力度、与刑事责任的衔接。除此之外，新法在严厉执法的同时还新增食品经营者豁免条款。
（1）完善民事赔偿机制
新增首付责任制：新法规定民事赔偿实行首付责任制，在尊重消费者选择赔偿主体的基础上，突出规定先接到消费者赔偿请求的生产者或经营者应当承担先行赔付责任，不得推诿；首付责任制度是对《消费者权益保护法》及《产品质量法》中相关规定的深化。以上两法中均规定，消费者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、财产损害的，可以向销售者要求赔偿，也可以向生产者要求赔偿。《食品安全法》则在此基础上，在明确保护消费者索赔选择权利的基础上，从被索赔对象的角度规定了先行赔偿的责任，避免生产经营者以其他方过错为由加重消费者索赔难度。
第三方连带责任：第三方主体如明知食品经营者从事严重违法行为、仍为其提供生产场所或者其他条件的，将与生产经营者共同对消费者承担连带责任。另外，网络食品交易第三方平台未依法对入网食品经营者进行实名登记、审查许可证而使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品经营者共同承担连带责任。
完善赔偿标准：新法规定了法定情形下，消费者十倍价款或者三倍损失的惩罚性赔偿金制度。新法规定，生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者三倍损失的赔偿金，增加的赔偿金额不足一千元的，为一千元。价款十倍的赔偿金在原法中已有规定，但三倍损失以及增加的赔偿金额不足一千元按一千元计则是基于食品的特性而做出的新规定，这在产品价款较低但造成的损失较高时更能体现惩罚力度。
（2）加大行政处罚力度
大幅提高处罚金额：新法大幅度提高了原有的处罚金额，将处罚金额上调了数倍，最高可达货值的三十倍。低违法成本将成为历史，重罚将成为今后食品违法处罚的明显趋势。新法之下，如严格执法，国内企业的违法成本必将提高。
食品相关方责任：新法增加了对明知从事严重违法行为、仍为其提供生产场所或者其他条件的主体的处罚，最高处罚金额可达二十万元。
人身处罚和资格限制：除了增加公司违法的处罚金额外，新法强化了对食品从业人员的管理，在违法情况下，对违法个人施加人身性质或资格的处罚，包括：1）终身禁入制度，食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作、以及担任食品安全管理人员；同时，严禁食品经营主体聘用上述人员；2）对于严重违法的直接负责主管或其他责任人，可直接予以行政拘留；3）限制从业制度，被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员五年内不得申请食品生产经营许可，或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员。
（3）与刑事责任的衔接
新法增加了规定：行政部门发现涉嫌构成食品安全犯罪的，应当依法移送公安机关立案侦查并追究其刑事责任，同时公安机关对于不构成犯罪但是应当追究行政责任的案件也应当及时移送行政部门。这一条款主要是将《食品安全法》中规定的行政责任的追究与《刑法》第一百四十一、一百四十三、一百四十四条等规定的食品安全犯罪刑事责任的追究相衔接，也是加强行政部门和公安机关在打击食品安全违法活动中的协作。
（4）新增食品经营者豁免条款
新法在严峻责任的同时，对于已尽合理注意义务的不知情食品经营者规定了豁免条款。直接规定豁免条款，在食品安全监管立法中还是比较少见的，考虑到了中国复杂的食品安全环境。豁免条款的要点为：1）仅适用于食品经营者（即销售者和餐饮服务提供者），不适用于生产者；2）需履行了法定的进货检查义务；3）需举证不知晓，证据要求必须充分；4）需如实说明进货来源；5）仅免除行政处罚，不符合食品安全标准的产品仍需没收，且仍应承担民事赔偿。该条款具有较高的实用价值。
2.整合食品安全监管体制
新法将多部门分段监管食品安全的体制转变为由食品药品监管部门（简称“食药监”）统一负责食品生产、流通和餐饮服务监管的相对集中的体制。实际上，这一变化是将2013年国务院对食品药品监督管理体制的改革落实并细化在法律层面，而食药监职能的整合在2014年已经在全国范围内基本完成。
新法下，多部门分段监管将成为历史，食药监“一揽子”主导监管，其他部门包括卫生部门、工商部门、质监部门则发挥辅助监管作用。
3.实施全过程和全方位监管
全过程监管强调从食品原料阶段至消费者购入之间各个环节的无缝管理，新法突出改动表现为：源头阶段首次延伸至食用农产品、新增食品贮存和运输管理、渠道上增加网上销售的管理规则、生产和流通提出更多监管要求、以及将食品添加剂全面纳入《食品安全法》管辖范畴。
（1）源头阶段延伸至食用农产品。
新法首次明确将食用农产品的销售纳入《食品安全法》的管辖，同时规定了一系列与食用农产品相关的要求，包括食用农产品检验制度、进货查验记录制度、投入品记录制度等等。新法特别指出，食用农产品的销售无需申请食品流通许可证。新法还规定，食用农产品的质量安全管理仍然适用《农产品质量安全法》，尽管《食品安全法》原则上规定了新法在销售等方面优先适用，但是由于两部法律存在许多交叉之处，如何进一步协调管理仍有待观察。
（2）食品贮存和运输直接纳入监管环节。
新法明确将贮存、运输、装卸作为六大适用经营行为之一，尽管修订前，《食品安全法》也涉及了食品的运输和贮存环节，但新法的规定更加全面和细致，并首次规定了从事食品贮存、运输和装卸的非食品生产经营者的义务（第三十三条规定了非食品生产经营者应当与食品生产经营者遵守同样的贮存、运输和装卸的安全要求）和责任（第一百三十二条规定，未按要求进行食品贮存、运输和装卸的由相关部门责令改正、责令停产停业并处一万元以上五万元以下罚款，情节严重的可吊销许可证）。
（3）生产、流通环节的新要求。
新法在生产和流通环节增加更多的要求，包括投料、半成品及成品检验等关键事项的控制要求、批发企业的销售记录制度、生产经营者索证索票以及进货查验记录等制度。尽管大部分上述要求在修订前早有规定，如2009年的《食品安全法》和《食品安全法实施条例》已经规定了投料、半成品以及成品检验的要求、食品进货查验制度、食品出厂检验记录制度以及记录要求和保留进货或者销售票据的要求，但新法在原有规定的基础上，作出细化或提出了更严格的要求。值得注意的新要求包括：
新法第四十七条新设食品生产经营者食品安全自查制度，要求食品生产经营者定期对食品安全状况进行检查和评价；
对于原有批发企业的销售记录制度，《食品安全法实施条例》的原规定是在建立记录和保留凭证两项中选择其一即可，但是，新法第五十三条则规定应当建立相关记录并保存凭证。
对于原有生产经营者的索证索票、进货查验记录制度，新法更加详细具体地规定记录和凭证保存期限不得少于产品保质期满后六个月；没有明确保质期的，保存期限不得少于二年。使得相关记录和凭证的保存期限不局限于原来的硬性规定二年。
（4）增加第三方平台网络食品交易规定。
流通环节中的第三方平台网络食品交易是本次修订新增的内容，实际上是吸纳了2014年颁布的《网络交易管理办法》和2013年《消费者权益保护法》关于网络交易的相关规定。在吸纳已有制度的同时，新法规定了食品经营者在第三方网络交易平台的实名登记制度和第三方平台审查经营者许可证的义务，并规定了第三方平台提供者未遵守该制度的连带责任。该新增义务加重了第三方平台的审查义务，体现了在食品流通过程中更严格的经营者自我审查要求。新法还规定，未履行审查许可证义务使消费者受到损害的，第三方交易平台应当与食品经营者承担连带责任，使得该项义务在实践中更具执行力。
（5）全面强化食品添加剂的管理。
新法在很多涉及食品的规定中加强了对于食品添加剂的管理，显示了对食品添加剂全面监管的特征，体现了对食品添加剂安全问题的重视，相当程度上，将食品管理规范类推至食品添加剂范畴。
新法第二十六条规定食品安全标准应包含食品添加剂中危害人体健康物质的相关限量规定。
第三十四条明确列出了禁止生产经营的食品添加剂，包括：危害人体健康物质含量超过食品安全限量的食品添加剂，用超过保质期的原料生产的食品添加剂、腐败变质污秽不洁的食品添加剂，标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品添加剂，无标签的食品添加剂。
第一百二十四条增加了违法生产和经营第三十四条禁止的食品添加剂的处罚。除没收违法生产经营的食品添加剂及生产经营的工具、设备原料外，并处五万元至货值金额二十倍的罚款。之前有关食品添加剂的违法行为的处罚是根据《食品添加剂生产监督管理规定》依照《食品安全法》、《产品质量法》、《工业产品生产许可证管理条例》等进行处罚。现在新法将违法生产和使用食品添加剂的处罚直接在新法中列明，使得今后对食品添加剂的相关违法行为的处罚更加有据。
客观讲，大量新增的规定更多体现了系统整合食品添加剂的现有规定，是对《食品添加剂生产监督管理规定》、《食品添加剂生产管理办法》、《食品添加剂新品种管理办法》等法律法规中重要条款的重申或细化。
（6）餐饮服务环节。
新法增设了餐饮服务提供者的原料控制义务以及学校等集中用餐单位的食品安全管理规范。在新法出台之前，这一领域主要通过《餐饮服务食品安全监督管理办法》和《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》来进行规范。从增设义务的角度来看，新法中的规范并没有在上述两个规定的基础上有显著性的突破，而更多的是从立法角度，以《食品安全法》全程监管、统一监管。但从责任角度来看，对餐饮服务提供者未按规定制定、实施生产经营过程控制的责任有所加重。新法明确规定，该种违法情形由相关部门责令改正，给予警告，拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款。另一方面，在新法中对餐饮服务环节进行规范也是对全过程监管这一理念的贯彻，体现了从“菜篮子”到“餐桌”的监管。
4.对特殊食品的监管
与修订前相比，新《食品安全法》专门设立了特殊食品一节，集中规定包括保健食品、婴幼儿食品、以及特殊医学用途配方食品的特殊法律要求，在吸纳该领域的已有很多规定的同时，也引入了一些变化和突破，如保健食品的注册和备案相结合制度、扩展婴幼儿配方食品的监管范围等。
（1）保健食品
新法吸收了《保健食品管理办法》和《广告法》中的规定，在此基础上，新的变化包括：区分保健食品的产品注册和备案制度、明确保健食品广告审批制度，新增保健功能目录和保健食品原料目录这三个方面。
保健食品的注册和备案制度。新法将现有的保健食品统一注册制度改变为注册与备案相结合的制度（向国家食药监注册）。根据新法，注册制适用于使用保健食品原料目录以外原料的保健食品以及首次进口的保健食品，而备案则适用于属于补充维生素、矿物质等营养物质的初次进口的保健食品（向国家食药监备案）以及其他保健食品（省级食药监备案）。
保健食品注册以及备案在行业内早已争论多年，新《食品安全法》就此终于做出了重大修订。鉴于现有保健食品注册程序冗长、文件要求繁多，实行相对简化的备案制会对整个保健食品行业带来重大影响。从现有的原则性规定来看，相比注册制，备案制无需技术审批环节，文件要求也有所精简。
由于新法目前仅作原则性规定，可以预期的是，1996年的《保健食品管理办法》以及实行了近十年的《保健食品注册管理办法(试行)》将在近期内予以修改，以更加明确注册制和备案制各自适用的范围和程序。
保健食品广告审批制度。新法明确规定保健食品的广告内容应当经生产企业所在地省、自治区、直辖市人民政府食药监管理部门审查批准，并取得保健食品广告批准文件。这是对新修订的《广告法》第四十六条 “发布保健食品广告应当在发布前由有关部门对广告内容进行审查”的呼应和进一步明确。违法的保健食品广告仍然依照《广告法》的规定由工商管理部门处罚。
新法中也增加了对保健食品广告的要求，如不得宣传疾病预防、治疗功能，并且必须声明“不得替代药物”。不得宣传疾病预防、治疗功能的要求在《保健食品管理办法》中已有规定。必须声明“不得替代药物”是新的规定，与新修订的《广告法》的规定相呼应。
保健功能目录和保健食品原料目录。新法中规定，由国务院食药监会同其他部门制定保健食品原料目录和允许保健食品声称的保健功能目录。保健食品原料目录应当包括原料名称、用量及其对应的功效。更详细的两个目录将有助于规范保健食品市场，也是保健食品的生产经营者应当关注的动态。
现阶段，保健食品原料使用的主要依据是2002年《卫生部关于进一步规范保健食品原料管理的通知》中发布的可用于保健食品的物品名单和保健食品禁用物品名单，这两个名单中只列举了物品名称，并没有规定其对应的功能。而可声称的保健功能主要依据2000年《卫生部关于调整保健食品功能受理和审批范围的通知》。
我们预计相关部门会在上述通知的基础上，尽快出台详细的目录清单，以便操作。
（2）婴幼儿配方食品及婴幼儿配方乳粉
新法在条文上增加了婴幼儿配方食品的备案和出厂逐批检验等义务，并将婴幼儿配方乳粉产品的配方由备案制改为注册制，且重申不得以分装方式生产婴幼儿配方乳粉。
上述规定实际上呼应和深化了近年来对于婴幼儿配方乳粉的一系列新规定，包括食品药品监督总局于2013年底颁布的《关于禁止以委托、贴牌、分装等方式生产婴幼儿配方乳粉的公告》、《关于进一步加强婴幼儿配方乳粉销售监督管理工作的通知》以及2014年颁布的《婴幼儿配方乳粉生产许可审查要求》中的相关规定。婴幼儿乳粉的配方在上述文件中实行的是备案制，现在新法将这一制度变更为注册制，意味着食品药品监督管理部门将会对企业提交的乳粉配方进行审查，且企业在申请注册时必须提交能够表明配方的科学性、安全性的相关材料。这表明国家对婴幼儿乳粉的配方将采取更为严格的管控，企业在设计配方时也应当对其科学性和安全性更加注意。另外值得注意的是，新法中只规定了“不得以分装方式生产婴幼儿配方乳粉”，而没有明确规定不得“委托、贴牌”生产。实际上，不得以“委托、贴牌”方式生产婴幼儿乳粉的规定在实践中被很多企业认为是不合理，因为这种生产方式其实是国际上比较通行的作法。现在新法没有明确禁止“委托、贴牌”生产，是否意味着这一生产方式将会放开，还有待相关部门进一步明确。
新法的另一个新变化是将配方备案和出厂逐批检验制度扩展到了所有婴幼儿配方食品，而不再局限于婴幼儿乳粉制品。
（3）进出口食品管理制度
新法对进出口食品管理制度的修改主要是通过吸收《进出口食品安全管理办法》和对其他相关规定（包括《进口食品进出口商备案管理规定》及《食品进口记录和销售记录管理规定》）中的条款（如进口商备案、进口食品收货人的进口记录和销售记录要求等）进行细化，并增加了一些新的内容，其中比较突出的包括：
尚无食品安全国家标准的进口食品可由境外出口商提交所执行的相关国家（地区）的标准或者国际标准，以替代原法规定的相关安全性评估材料。
该规定具有一定的实用价值。当地国家标准或国际标准，显然比提供安全性评估资料更加简便，也更方便操作，从而能够加快缺乏国内食品标准的产品取得许可的过程，也能够为卫生部门制定新的标准提供参考。
规定进口商应当建立境外出口商、境外生产企业审核制度。
此条规定要求了进口商建立审核体系，着重审核进口食品、食品添加剂、食品产品符合《食品安全法》、食品安全国家标准，以及标签和说明书的合规性。如何审核上述内容，对于食品进口企业提出新要求。
5.关于继承性修订
除了上述带有实质性变化的修订外，新《食品安全法》用大量的修订篇幅吸纳已有的分布在其他下位法律、条例或相关性法规中的内容，引起较大关注的有以下几个方面。这些修改基本没有增加 太多的法律义务，但相应的法律责任则或有调整，或显示出监管层面的关注。
（1）剧毒农药的使用
新法明确规定了禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材等国家规定的农作物。但是该规定在2001年颁布的《农药管理条例》第二十七条中已有完全相同的规定。新法中增加了违反该规定情况下可对相关负责人处以行政拘留。
（2）转基因食品标识
新法第六十九条新增了转基因食品标识的要求，但该要求非常概括，仅规定“生产经营转基因食品应当按照规定显著标识”。实际上，转基因生物的标识早在2001年颁布的《农业转基因生物安全管理条例》中就有规定，2002年颁布的《农业转基因生物标识管理办法》对应当如何标识也做了非常详细的规定。《食品标识管理规定(2009修订)》第十六条也规定“属于转基因食品或者含法定转基因原料的应当在其标识上标注中文说明”。本次新法则强调了转基因食品的标识应当“显著”。
（3）食用农产品进货查验记录制度
新法还加入了食用农产品销售者的进货查验记录制度、食用农产品批发市场的检验要求，虽然该制度和要求在《农产品质量安全法》中已有完全相同的规定，但在新法中写入该条体现了建立食品和食用农产品全程追溯协作机制的理念。
（4）进口食品进口商备案
新法新增了进口食品进口商的备案，是对2012年由质检总局颁布的《进口食品进出口商备案管理规定》中的进口商备案制度以及备案信息公布制度的提炼和重申。
结语
食以安为先。《食品安全法》的修改和颁布是中央政府誓言建立最严食品监管体系的第一步，对于大量的食品企业而言，更严厉的法律机制和执行体系，虽然意味着更多的合规性要求和压力，但从另一方面，也赋予了食品行业走向良性竞争和优胜劣汰的更好平台，从这个角度，理解新《食品安全法》既是要求，也是机遇。